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Informativo n° 71 – Do acompanhamento realizado pelo MP em relação às entidades de interesse social

Curitiba, 06 de setembro de 2016.


I. Os arts. 127, caput, e 129, inc. III, da Constituição Federal conferem ao Ministério Público o mister de defender os interesses sociais, difusos e coletivos e proteger o patrimônio público e social.


Como meio de efetivação desse múnus constitucional, o Código Civil de 2002, em seu art. 66, na esteira do revogado art. 26, § 1°, do CC anterior, atribuiu expressamente ao MP a tarefa de velar pelas fundações privadas; incumbência de caráter efetivo, amplo e permanente, que no âmbito do Ministério Público do Estado do Paraná está prevista no art. 68, inc. XII, da Lei Complementar Estadual n° 85/1999 (LOMP-MP) e esmiuçada na Resolução n° 2.434/2002 da Procuradoria-Geral de Justiça, que disciplina a atuação das Promotorias de Justiça das Fundações e Terceiro Setor – compreendidas como sendo aquelas que detém atribuição especializada ou que atuam na matéria de modo cumulado com outras disciplinas.


Além das fundações privadas sujeitas ao velamento pelo MP, outras espécies de pessoas jurídicas que compõem o denominado Terceiro Setor também são objeto de atenção ministerial por força elementar dos mesmos comandos constitucionais citados anteriormente e, sobretudo, de regra anterior à CF/88, prevista no Decreto-Lei n° 41/1966 e ainda em vigor.


Trata-se das poucas ainda existentes sociedades civis de fins assistenciais e, em especial, das hodiernas associações de interesse social e assistencial1.


Embora o ordenamento jurídico brasileiro seja iluminado pelo princípio da liberdade associativa (art. 5°, inc. XVII, da CF), esta garantia não é absoluta; pelo contrário, há mais de uma circunstância na qual se considera pertinente e necessária a intervenção pública nas pessoas jurídicas formadas a partir da associação de pessoas. Veja-se.


O Decreto-Lei n° 41/1966 regulamenta a legitimidade do MP para requerer a dissolução de sociedades civis de fins assistenciais que recebam auxílio ou subvenção do Poder Público ou que se mantêm, no todo ou em parte, com contribuições periódicas de particulares.


A menção exclusiva às sociedades civis de fins assistenciais no referido Decreto-Lei deve-se ao momento histórico em que ele foi editado, no qual esse modelo de pessoa jurídica era previsto no ordenamento jurídico brasileiro e usualmente empregado pelas entidades de interesse social.


Não obstante o sobredito Decreto-Lei cite apenas as sociedades civis de fins assistenciais, a doutrina especializada esclarece que ele é perfeitamente extensível às associações de interesse social e assistencial2, bem como que, por dedução lógica, ele assegura ao MP a atribuição de acompanhar e fiscalizar ambas as entidades previamente à eventual pedido de dissolução judicial, uma vez que a verificação da irregularidade e da concreta necessidade de manejar medidas judiciais são necessariamente decorrentes de sua atribuição extrajudicial de acompanhamento das atividades dessas instituições3.


Ademais, independentemente do Decreto-Lei n° 41/1966, a intervenção do MP nas sociedades civis de fins assistenciais e nas associações de interesse social e assistencial também é defensável do ponto de vista da legalidade e da regularidade do serviço de interesse público ofertada por estas entidades, sejam elas ou não beneficiárias de verba pública ou de contribuições de populares, haja vista o dever ministerial de zelar pelos interesses sociais (art. 127 da CF), já reportado no início, e o postulado constitucional que veda a associação para fins ilícitos (art. 5°, inc. XVII, da CF).


Para além disso, tendo em consideração o novo perfil institucional do MP desenhado pela CF/88 e o movimento de racionalização – os quais recomendam que a atuação ministerial seja voltada às questões de repercussão e relevância sociais mais destacadas –, convém salientar que o reconhecimento das atribuições do Parquetconcernentes às sociedades civis de fins assistenciais e às associações de interesse social e assistencial mostra-se salutar não apenas na perspectiva do papel conferido pelo legislador constituinte e infraconstitucional ao MP, mas em especial sob o viés da sua elevada isenção para aferir a regularidade dessas instituições.


Nessa linha de pensamento, Sabo Paes4 afirma que o Promotor de Justiça, na qualidade de agente público independente e desvinculado de fatores políticos e eleitorais para a investidura e o exercício do cargo, tem maiores condições de fiscalizar com imparcialidade as entidades de interesse social que recebem concessões, gozam de privilégios ou são autorizadas a celebrar parcerias com o Poder Público, em relação aos órgãos da Administração Pública Direta.


O doutrinador5 articula que a Administração Pública, nas oportunidades em que figura como parte nos acordos que viabilizam subvenções e repasses de verbas públicas em prol das entidades sociais, ocupa questionável posição dúplice de partícipe e, concomitantemente, de órgão responsável pela fiscalização da avença. O autor acrescenta, ainda, que as questões políticas eleitorais envolvidas no exercício dos cargos dos gestores públicos que atuam perante o Tribunal de Contas têm a probabilidade de influenciar as suas decisões.


Diante dessas colocações, o mesmo autor defende que o exame e a aprovação das contas das sociedades civis de fins assistenciais e das associações de interesse social e assistencial pelo MP pode trazer “reais vantagens para as entidades que realmente as merecem6, além do fato de que o envolvimento ministerial nas atividades desenvolvidas por essas instituições pode aumentar a:


perspectiva de angariar apoio da população (…) porque as pessoas são atraídas a colaborarem financeiramente com uma causa quando têm certeza de que os recursos doados serão realmente investidos naquelas áreas para as quais houve proposta7.


Em muitos Ministérios Públicos Estaduais do país a prática ministerial de intervenção e participação nas entidades de interesse social, sobretudo nas sociedades civis de fins assistenciais e das associações de interesse social e assistencial, já é regulamentada em ato administrativo normativo interno.


São exemplos disso: a) o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, que acompanha as entidades de interesse social por meio das Promotorias de Justiça de Tutela de Fundações e Entidades de Interesse Social (PJFEIS), com respaldo na Resolução n° 90/2009 do Conselho Superior do MP-DFT (art. 19) e na Portaria Normativa n° 303/2014 da Procuradoria-Geral de Justiça do MP-DFT; b) o Ministério Público do Estado do Maranhão, que acompanha as entidades de interesse social por meio das Promotorias de Justiça de Fundações e Entidades de Interesse Social, com diretrizes traçadas pela Recomendação n° 02/2006 da Procuradoria-Geral de Justiça do MP-MA; c) o Ministério Público do Estado de São Paulo8, que acompanha as entidades de interesse social por meio das Promotorias de Justiça Cíveis, com apoio no Manual de Atuação Funcional (Capítulo III: Da fiscalização das fundações e Associações, art. 206) e do Ato Normativo n° 717/2011 da Procuradoria-Geral de Justiça e do Colégio de Procuradores de Justiça do MP-SP, art. 1°, § único); e d) o Ministério Público do Estado do Pará, que acompanha as entidades de interesse social por meio da Promotoria de Justiça de Tutela das Fundações e Entidades de Interesse Social, Falência e Recuperação Judicial e Extrajudicial, com supedâneo na Resolução n° 020/2013 da Procuradoria-Geral de Justiça do MP-PA.


Na esfera do MP-PR há previsão normativa quanto à atribuição ministerial de fiscalizar e inspecionar as fundações, tão somente (cf. art. 68, inc. XII, da LOMP-PR e Resolução n° 2.434/2002 da PGJ).


No que tange às outras entidades sociais pertencentes ao Terceiro Setor, encontra-se na LOMP-PR a incumbência do Parquet de fiscalizar as “instituições de atendimento não governamentais” apenas sob o prisma da salvaguarda de direitos específicos, como os da criança e do adolescente (art. 68, inc. II, item n° 4) e da saúde pública (art. 68, inc. XII, itens n°s 6, 7 e 11), por exemplo.


Entretanto, embora inexista regra destinada à fiscalização contínua e permanente das entidades de interesse social, existe abertura na LOMP-PR para a expansão regulamentada da atividade ministerial no âmbito do Terceiro Setor, tendo em vista o conteúdo do art. 58, inc. II, que possibilita que o Promotor de Justiça requisite “informações, exames periciais e documentos a entidades privadas ou pessoas, para instruir procedimento ou processo em que oficie”, afora o arcabouço constitucional e infraconstitucional que sustentariam essa ampliação, conforme já exposto anteriormente.


A despeito de a única referência normativa interna para a atuação do Parquet face às entidades de interesse social sob aspecto do Terceiro Setor seja o art. 58, inc. II, da LOMP-PR, observa-se que na prática as promotorias de Justiça com atribuição na matéria de Fundações e Terceiro Setor do MP-PR já efetuam a fiscalização das entidades de interesse social, mas somente em caráter excepcional, impulsionadas pelo conhecimento de determinada anomalia ou irregularidade, e desde que o caso concreto se enquadre nas situações do Decreto-Lei n° 41/1966, ou seja, verse sobre instituições que “recebem, auxílio ou subvenção do Poder Público ou que se mantém, no todo ou em parte, com contribuições periódicas de populares”.


Não há, portanto, ausência de atividade ministerial nesse campo. Todavia, deve-se refletir que ela ocorre de maneira paliativa, isto é, posterior ao acontecimento do ato ilícito, bem como que depende da iniciativa de terceiros comunicarem ao MP sobre alguma irregularidade.


Entende-se que uma atuação ministerial ativa, constante e, naquilo que for possível, contemporânea às ações desenvolvidas pelas entidades sociais pode viabilizar que eventuais desvirtuamentos sejam identificados desde o seu início e corrigidos de forma a minimizar os prejuízos sociais, notadamente ao erário9.


Nesse raciocínio, visando instrumentalizar o exercício das atribuições ministeriais defronte às associações de interesse social e assistencial e, por ventura, às sociedades civis de fins assistenciais beneficiárias de verbas públicas ou acordos de cooperação, ou que se mantenham, no todo ou em parte, com contribuições de populares, considera-se que o Parquet possui legitimidade no campo extrajudicial para acompanhar o efetivo trabalho desempenhado por essas instituições10.


Como exemplos de providências extrajudiciais, citam-se a cobrança de prestação de contas – já mencionada alhures –, as inspeções in loco e a instauração de inquérito civil11 – sem esquecer os demais procedimentos típicos das atividades dos órgãos de execução, conceituados no Ato Conjunto n° 02/2010, da PGJ e da Corregedoria-Geral do MP-PR.


Ainda no âmbito extrajudicial, ressalta-se a viabilidade e a importância de iniciativas preventivas junto à comunidade e aos administradores das entidades de interesse social, por intermédio de palestras, seminários, elaboração de cartilhas, materiais informativos e orientações em geral.


Ilustrando, destaca-se a atividade executada pela Promotoria de Justiça de Fundações e Entidades Sociais do MP-DFT na confecção e publicação de “Roteiro de Prestação de Contas de Entidades de Interesse Social”12.


Na seara do MP-PR, há iniciativa em sede de desenvolvimento para a criação de portal da transparência, no qual as entidades de interesse social beneficiárias de verba pública ou acordos de cooperação deverão disponibilizar seus dados e informações relativas à destinação dos recursos advindos do Poder Público.


Já na seara judicial, põem-se em relevo a ação de dissolução, cuja legitimidade ativa do MP é referida expressamente nos arts. 2° e 3° do Decreto-Lei n° 41/1966, de responsabilidade civil e de destituição de dirigente, estas duas últimas com fundamento no art. 4° do mesmo ato normativo13.


Há um volume expressivo de associações de interesse social e assistencial no Estado do Paraná que são titulares de qualificações outorgadas por ato da Administração Pública, praticado nas esferas federal, estadual e municipal, que conferem a essas entidades as prerrogativas de celebrar com o Estado contratos de gestão e termos de parceria, bem como de gozar de incentivos e vantagens fiscais ou financeiras, como subvenções, auxílios ou doações de origem pública.


Segundo levantamento realizado pelo Setor do Serviço Social deste Centro de Apoio em outubro de 2015 (anexo), estima-se que no Estado do Paraná existem 499 (quatrocentos e noventa e nove) associações que possuem o Certificado Beneficente de Assistência Social, Saúde e Educação, o qual viabiliza o alcance de imunidades tributárias; 511 (quinhentos e onze) associações que detém a qualificação de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), que autorizava a realização de termos de parceria; e 1.323 (um mil, trezentos e vinte e três) associações qualificadas com o Título de Utilidade Pública Federal, que concede vantagens fiscais e financeiras – tal como a possibilidade de realização de rifas e jogos.


II. Com o olhar voltado à Lei n° 13.019/2014, conhecida como Marco Legal do Terceiro Setor ou Marco Legal das Organizações da Sociedade Civil, em vigor para os estados e para a União desde 23 de janeiro de 2016 (cf. art. 88, caput)14, cabe salientar que um número ainda maior de entidades estará apto a firmar parcerias – em sentido amplo – com o Poder Público, uma vez que o regulamento estabelece um novo conceito elastecido para as organizações que integram o Terceiro Setor, qual seja: Organização da Sociedade Civil (OSC), e define que aquelas que se amoldarem a este arranjo poderão se submeter a um procedimento uno e sistemático para a obtenção recursos públicos e apoio nas esferas municipal, estadual e federal.


Dentro desse conceito abrangente de OSC, a Lei n° 13.019/2014 incluiu as sociedades cooperativas sociais, previstas na Lei n° 9.867/1999, e as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos (cf. art. 2°, inc. I, alíneas “b” e “c”).


As primeiras – sociedades cooperativas sociais – têm natureza jurídica de direito privado e são entendidas como sendo uma modalidade de sociedade civil de fins assistenciais15, tendo em conta os seus objetivos direcionados à inserção de “pessoas em desvantagem no mercado econômico, por meio do trabalho” e, consequentemente, ao “interesse geral da comunidade em promover a pessoa e a integração social dos cidadãos” (cf. art. 1° da Lei n° 9.867/99).


Essas entidades possuem roupagem jurídica que se aproxima das associações e das antigas sociedades caritativas (ou sociedades civis de fins assistenciais) e são regidas pelas normas do CC e, especialmente, pela lei que as criou e dispôs sobre o seu funcionamento (Lei n° 9.867/99).


No que compete às organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos, trata-se de espécie de organização religiosa – nela compreendidas as igrejas ou entidades religiosas –, prevista no art. 44, inc. IV, do CC (incluído pela Lei n° 10.825/2003) como modalidade autônoma de pessoa jurídica de direito privado.


A existência de entidades religiosas que desenvolvem trabalhos em proveito da coletividade, diferentemente daquelas que se voltam apenas aos propósitos intrinsecamente ligados à religião, foi reconhecida, no âmbito da Igreja Católica e do Estado Brasileiro, no ano de 2008, quando Brasil e a Santa Sé firmaram em Roma o acordo relativo ao estatuto jurídico dessas organizações, o qual foi recepcionado no ordenamento brasileiro como tratado internacional16.


Nesse documento, estendeu-se “a todas as pessoas jurídicas eclesiásticas da Igreja Católica que, além de fins religiosos, persigam fins de assistência e solidariedade social os direitos, imunidades, isenções e benefícios reconhecidos no Brasil às entidades conhecidas como filantrópicas (cf. arts. 5° e 15 do Acordo)17.


Possivelmente à vista desse tratado que reconhece a extensão das prerrogativas inerentes às entidades de interesse social às organizações religiosas católicas, bem assim do princípio da liberdade de consciência e crença no Brasil (cf. art. 5°, inc. IV, da CF) – que, ao sentir deste Centro de Apoio, autoriza a aplicabilidade desse preceito a todas as organizações religiosas, incluindo-se aquelas não pertencentes à Igreja Católica –, o legislador optou por abrangê-las dentre as entidades que podem realizar parcerias com o Poder Público, enaltecendo-se a relevância de suas atividades para o interesse público e social.


Levando em consideração a importância dessas duas entidades para a comunidade em que estão inseridas e o reconhecimento, em lei, da sua característica de OSC,entende-se que também é defensável e absolutamente significativa a legitimidade do MP para acompanhar extrajudicialmente – ao lado das associações de interesse social e assistencial e das sociedades civis de fins assistenciais – as sociedades cooperativas sociais e as organizações religiosas de que trata o Marco Legal, que usufruam de recursos públicos ou acordos de cooperação, ou que se mantenham, no todo ou em parte, com contribuições de populares.


Ao ensejo, adianta-se aos servidores e colegas atuantes na matéria de Fundações e Terceiro Setor e dirigentes de entidades sociais pertencentes ao Terceiro Setor, que se encontra em fase final de elaboração a nova resolução da PGJ que disciplinará a atuação das Promotorias de Justiça de Fundações e Terceiro Setor.


A confecção da minuta sob análise da PGJ contou com a participação deste Centro de Apoio, o qual sugeriu a inclusão de título específico versando sobre o acompanhamento pelo MP das associações de interesse social e assistencial, sociedades civis de fins assistenciais, sociedades cooperativas sociais e organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos, no qual se pretende estabelecer normativas para subsidiar o Parquet na cobrança e exame de prestação de contas, realização de auditorias, visitas e inspeções e participação em reuniões/assembleias, dentre outras diligências de acompanhamento contínuo.


III. Esclarece-se, por derradeiro, que as considerações tecidas neste trabalho não tem a pretensão de esgotar o tema, até mesmo porque o assunto é objeto de contemporâneo debate na comunidade ministerial, sendo pouco abordado pela doutrina e jurisprudência.


Destarte, registra-se que este Centro de Apoio permanece à disposição para dialogar, receber sugestões, dúvidas e indicação de materiais que possam contribuir com os estudos.


Atenciosamente,


Terezinha de Jesus Souza Signorini

Procuradora de Justiça – Coordenadora


Samantha Karin Muniz

Assessora Jurídica


Maria Clara de Almeida Barreira

Assessora Jurídica


Anexo: Informação do Serviço Social.


1O inciso I do art. 16 do Código Civil de 1916 previa serem pessoas de direito privado as sociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias, as associações de utilidade pública e as fundações. Sob a perspectiva de que as sociedades seriam essencialmente caracterizadas pela “comunhão de interesses morais ou econômicos” (CARVALHO SANTOS apud REIS, Lauro Celidônio Gomes dos. Sociedade, associação e fundação: conceituação em face do direito positivo e da doutrina. Revista dos Tribunais Online, Doutrinas Essenciais de Direito Civil, v. 3, p. 997, out–2010), defendia–se naquele tempo que as entidades sem fins lucrativos poderiam ser constituídas também sob a forma de sociedades civis. Já naquela época, diversos autores alegavam a falta de rigor técnico na redação da norma. Para esses, o termo sociedade deveria ser reservado às pessoas jurídicas com finalidades econômicas. O atual CC curvou–se àquelas críticas e passou a distinguir as sociedades das associações pelo critério da finalidade econômica. Essa intenção revela–se no contraste entre os arts. 53 e 981 do CC e também na exposição de motivos do seu anteprojeto. O modelo de sociedade civil sem fins lucrativos vigente no CC anterior não é mais considerado válido e são poucas as entidades que ainda se apresentam com esse formato.

2PAES, José Eduardo Sabo. Fundações, Associações e Entidades de Interesse Social. Rio de Janeiro: Forense, 8ª ed., 2013, p. 567.

3Idem, p. 562.

4Ibidem, p. 563/564.

5Ibidem, p. 563/564.

6Ibidem, p. 564.

7Ibidem, p. 564.

8No âmbito do MP-SP, sabe-se que tramita pedido de “Nomenclatura de um cargo de Promotor de Justiça na Promotoria de Justiça Cível da Capital, com atribuição específica de fiscalizar as associações privadas de interesse social” formulado em outubro de 2014 por membros daquela Instituição.

9Apenas de modo representativo, citam-se dois destaques de notícias do ano de 2013, envolvendo desvios de recursos públicos por organizações do Terceiro Setor, gerando importantes prejuízos aos cofres públicos. Em setembro/2013 houve intensa veiculação de suposto esquema de corrupção identificado pela Polícia Federal, denominado Operação Esopo, envolvendo agentes do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e OSCIPs e associações em geral, atuantes em programas de qualificação profissional, sendo que alguns desses programas eram superfaturados e outros nem chegavam a ser executados. As fraudes foram executadas em 11 estados, estimando-se um prejuízo aos cofres públicos de 400 milhões na média de cinco anos. Em resposta, o MTE anunciou a suspensão de repasses a 408 convênios e criou a Portaria nº 1.400, de 11 de setembro de 2013, para analisar as prestações de contas dos convênios celebrados pela pasta, por meio da criação da Comissão Técnica no âmbito da Secretaria de Segurança Pública de Emprego (SPPE). Aproximando-se à realidade do nosso estado, no dia 08 de agosto de 2013 foi veiculado pela mídia outro suposto esquema de corrupção, envolvendo desvios de recursos públicos que deveriam ser destinados ao ensino técnico à distância. Conforme apurado nas investigações da Controladoria Geral da União a ação se daria por meio de Termos de Parceria firmados entre o Instituto Federal do Paraná (ITFPR) e duas Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, calculando-se que os prejuízos possam atingir um montante de R$ 6,6 milhões.

10Ibidem, p. 560.

11Ibidem, ps. 566-576.

12O “Roteiro de Prestação de Contas de Entidades de Interesse Social” do MP-DFT recebeu o reconhecimento pelo Tribunal de Contas da União de “boa prática de gestão em órgão que tenha interface com área de assistência social”, com a indicação ao Conselho Nacional de Assistência Social que divulgue o material em sua página eletrônica, consoante Acórdão n° 700/204-TCU, do Plenário, Processo TC n° 006.509/2002-7 (PAES, José Eduardo Sabo. Fundações, Associações e Entidades de Interesse Social. Rio de Janeiro: Forense, 8ª ed., 2013, p. 561).

13Ibidem, p. 565-566.

14 Para os Municípios, o Marco Legal terá vigência apenas em 1° de janeiro de 2017, ressalvada a possibilidade de cada ente municipal deliberar pela implementação da Lei n° 13.019/2014 em 23 de janeiro de 2016, mediante ato administrativo local (cf. §§ 1° e 2° do art. 88).

15Ibidem, p. 50.

16Ibidem, p. 28.

17Ibidem, p. 28.

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